户外广告是全球有记录的最早的广告形式。我国最早的户外广告出现于战国时代的酒肆，最早的车身广告出现在1908年上海第一条有轨电车上，最早的户外霓虹灯广告出现在1927年上海大世界屋顶……今天，尽管报纸、广播、电视等大众传媒早已深入普及，后起之秀互联网更是势头正劲，但户外广告仍在城市传媒领域牢牢占据一席之地。有人说，户外广告是城市繁华程度的标尺，是城市经济的晴雨表；有人说，户外广告是城市的名片，是彰显城市个性风情的画卷；还有人说，看一个城市的户外广告，就能看出这座城市的文化底蕴和精神风貌，更能看出城市的管理水平。作为城市景观体系中不可或缺的部分，户外广告早已超越了简单的商业功能，而且随着城市发展的日新月异，它的城市功能愈发显著。早些年，由于相关法规的滞后及管理的缺失，哈尔滨户外广告曾一度无序泛滥，尤其是在相关部门有意封杀户外广告的那几年，哈尔滨户外广告市场几近于无政府状态。受利益驱使，各大小广告公司肆意在城市的各个角落跑马占荒，违章设立的广告牌无处不在，一栋栋保护建筑也被违章广告包围得面目全非。为了根治日益泛滥的视觉污染，还城市清秀面目，也为了夺回被非法占用的城市空间资源，从去年开始，借迎奥运、迎大冬的契机，一场全市范围的大规模清理整治牌匾、户外广告行动拉开帷幕。在这场力度空前的整治行动中，市民眼中的城市正开始变得透亮，而户外广告从业者也在观望中看到了户外广告解冻后的春天。但欣喜之余，业内人士仍心存疑虑：户外广告乱了这么多年，与相关部门长期以来的监管不力不无关系，虽然从这次拆改力度上看出了政府整治的决心，但如果没有长效的管理机制，没有规范的市场体制作保障，这场户外广告整治行动之后，成果又能维持多久？

    事件

    2008年11月6日,位于道里区松花江公路大桥引桥旁绿地内的一座大型单立柱广告牌被市城管行政执法局依法拆除。据执法人员介绍，这个广告牌未办理相关审批手续，属于违章设立。这个广告牌长18米、宽6米，约有6层楼高，为了拆除这个庞然大物，执法人员不得不请来数十名专业人员并动用吊车等大型机械设备，整个拆除工作从当晚10时直至次日清晨6时。

    对这个庞然大物的突然消失，市民议论纷纷。多数市民拍手称赞，市民徐先生说：“每天开车从桥上过，总觉得这块广告牌碍眼，现在拆了，透亮多了。”也有一些人心存惋惜，市民王先生说：“这么大的一个牌子，立起来得花不少钱，拆起来也费时费力费钱，太浪费了。”当听说是块违章广告牌时，更多市民表示疑惑：“在这么重要的地点立这么大块牌子竟是违章的，谁有这么大的胆儿？再说，如果是违章的，早就该拆了，这么多年怎么一直没人管呢？”

    带着同样的疑问，记者对这块广告牌的来历进行了一番调查。市城管行政执法局相关人员答复：我们只负责拆除，这块牌子的来历不清楚。市城管局有关人员答复，这块广告牌设立较早，当时城管局还没有成立，据我们了解，这块牌子最初是有审批手续的，但在市政局(城管局前身)哪个部门办的说不清了，后来这块牌子没有按规定办理一年一次的审核，所以才被定为违章广告，至于说为什么这么多年都没有对这块广告牌进行处理，其中原因复杂，很难说清。

    记者辗转找到了这块广告牌的“主人”———奥联广告公司。该公司负责人李树田说：“这块广告立于1998年，设立者是园林广告公司，当时在园林部门办理了审批手续。我是从园林广告公司租下这块牌子并签了五年的租约，这期间园林广告公司有没有正常履行手续我不清楚。后来，园林广告公司‘黄’了，我去管理部门办理审批手续时，管理部门却停办。今年，有关部门找我说要拆除这块牌子，既然为了城市发展的大局，我没有意见，拆就拆吧。”

    对李树田的说法，记者在其他一些广告商的口中得到了证实。一广告商在得到记者不露其真实姓名的许诺后坦言：“多年前管理部门就有意整顿户外广告市场并停止一切户外广告的审批，我们这些广告商为了生存，迫不得已才铤而走险。前几年是户外广告最乱的几年，广告想立哪儿就立哪儿，执法人员来查处时通过关系交点儿罚款大多都能保留广告牌。即使遇到非拆不可的情况，也能挺个半年，挺到执法程序走完，投入的本钱早就赚回来了。”

    背后

    记者调查了解到，公路大桥引桥旁绿地内的大型单立柱广告牌10年间无人管问只是哈尔滨户外广告现状的一个缩影，其暴露出目前城市户外广告审批、管理等诸多问题。

    根据相关法规，哈尔滨户外广告道路红线以内的由城管部门审批，红线以外的由规划部门审批。其中，根据广告具体设立的位置，涉及到哪个部门，如水务、环保、路桥等，又需到相关部门审批。市城管局市容处称，对哈尔滨有多少户外广告、在他们审批范围内有多少是未经审批的等概况并不掌握。市规划局对道路红线以外的楼体广告掌握得较为清楚。在今年初，他们统计哈尔滨户外楼体广告有4000余块，但经审批的却不到200块。

    这样的审批比例令人震惊。据相关人员介绍，造成这个问题的原因很多，如广告公司受利益驱使不经审批随意设置广告，广告审批缺乏统一规划等。但其中一个重要原因是具有户外广告审批管理权限的多个执法部门如：市规划局、市城管局、市城管行政执法局、市工商局等在各自业务审批中，联系不够、缺少沟通，没有一个统一平台使之相互联系、相互制约。

    业内人士和相关管理部门认为，此外，区城管部门越权审批的问题也比较突出。在各区执法局人员对违章广告设置单位进行调查取证时发现，部分广告设置单位提供了区城管部门越权审批的手续，严重干扰了清理整顿户外广告工作的进程。还有一些区城管部门执法人员以罚代管，甚至收钱了事。

    在采访中记者了解到，户外广告的审批和监管体系极其不顺。如道路红线外的广告应由规划部门审批，而监管却由市城管行政执法部门负责。对未经审批的户外广告，规划局没办法处罚，而城管执法部门常常以罚代管，一些广告公司认为交了罚款，广告牌便合法了。审批与处罚管理的脱节，造成商家忽视审批环节的存在。

    比起几万元的罚款，一块大型户外广告牌一年少说有几十万元的收益，这笔账广告商都会算。当利益的驱动促成了户外广告的畸形繁荣，我们城市受损的何止是脸面？

    哈尔滨城市公共空间资源每年流失上亿元

    除去市民印象较深的、曾立在公路大桥桥头的这个大型单立柱广告，哈尔滨大街小巷还有各种形式的户外广告，它们的背后无一不是利益二字。市规划局从去年开始整顿户外广告时发现，50平方米以上的大型楼体违章广告牌在哈尔滨有近千块。这些广告牌无一经过规划部门审批，不审批就意味着没有交纳公共空间资源占用费。而一家广告公司有一块大型户外广告牌一年就有十几万至几十万元的收益。

    违章户外广告牌给它的主人们创造了巨大的利润，而对城市来说，为何会浪费这大好的空间资源？

    记者了解到，在有效利用城市公共空间资源上，近两年哈尔滨开始有所作为。2006年12月1日，哈尔滨出台了《哈尔滨市城市户外广告设置管理办法》，其中规定，利用城市空间资源设置户外广告，应按规定交纳城市空间资源占用费。从去年4月开始，由市规划局牵头，联合城管、行政执法等相关部门成立了哈尔滨市户外牌匾广告设施清理整顿领导小组办公室，开展了市区主要街路户外广告清理整顿工作。至今，共组织拆除大型违章楼体广告280余块，整改广告近400块，通过整改收费及市场化运作实现政府收益1200余万元。

    政府的行动表明，收取空间资源占用费在哈尔滨开始起步了。但目前，收取的只是小部分，大部分仍在流失。哈尔滨大量的市政资源，如路桥、灯杆、绿地等处的广告仍然无偿占用着空间资源。据一份调查显示：哈尔滨市机场路、埃德蒙顿路、火车站广场、靖宇大街、红军街等20处城市中心区的楼体广告达到944个、桥体广告66个……众多形式的户外广告牌匾总数达到3182个。但是有审批手续的也不过几百个。按保守估算，户外楼体、桥体广告发布价格平均每月每平方米100元左右。以944个、面积为36920平方米的楼体广告计算，政府每年少收入2000多万元。再加上其他类别户外广告，哈尔滨市公共空间资源每年就流失上亿元的收益。

    “未经审批的户外广告说不定哪天就被拆了，能挂一天就赚一天钱”。在这种心态下，广告商尽量压低制作成本，户外广告粗制滥造，给城市带来视觉污染，广告牌砸伤人等安全事故也时有发生。